中国外交
站内搜索
管控南海爭端 推動南海合作
作者：许利平 来源：当代世界 2014年第8期 时间：2014-08-12
發端於20世紀60年代末70年初的南海爭端，經歷了島礁主權爭奪、油氣資源掠奪和島礁主權固化三個階段。以2013年菲律賓單方面將南海爭端提交國際仲裁法庭和2014年中越船隻在西沙海域沖撞為標志，南海爭端正朝著復雜化、擴大化趨勢發展。如何有效管控南海爭端，是奠定中國周邊穩定和平環境、保証中國未來10—20年戰略機遇期的重要抓手之一，而推動南海務實合作則是這個重要抓手的有效手段，也是構筑中國與周邊國家命運共同體的重要路徑之一。
南海爭端的新特點與新趨勢
首先，南海爭端呈現出多邊化趨勢。中國歷來主張通過雙邊渠道解決南海爭端，但目前南海爭端逐漸成為亞太地區多邊機制中所熱炒的話題。無論是東亞系列峰會，還是東盟防長擴大會議等，南海爭端都成為焦點話題，甚至成為大會集體聲明所談及的內容。連與南海問題無任何瓜葛的西方七國峰會，也在2014年6月4日的聯合聲明中，首次“對南海問題深表擔憂，並反對任何一方通過恐嚇、脅迫或武力，單方面宣稱領土或海上主權”。[1]
其次，法理斗爭成為南海爭端新戰場。自從2013年菲律賓把中菲南海爭端提交給《聯合國海洋法公約》仲裁法庭，一股“妖魔化”九段線[2] 的逆風彌漫在南海上空。近期，越南也威脅將把中越南海爭端提交給仲裁法庭。菲越一唱一和，似乎要開辟南海爭端的新戰場。
再次，遵守國際規則成為域外大國干涉南海爭端的“道德砝碼”。域外大國自視其站在國際道德的高地上，呼吁中國遵守國際規則，約束中國在南海的維權行動，在南海爭端上施加“道德砝碼”。而對於南海爭端其他相關國家，域外大國面對其違反《南海各方行為宣言》的行為，充耳不聞，甚至慫恿放任。所謂“遵守國際規則”完全是域外大國的“兩面派”做法。
最后，借助西方媒體霸權，菲越等國強化其在島礁主權上的國際話語權地位。近來，菲律賓和越南等國，通過其外交部、智庫學者和西方學者等渠道，不斷在西方主流媒體宣揚其島礁主權所謂的正當性，意圖駁斥中國在南海島礁主權的合理主張，試圖強化其國際話語權。
總體說來，現在南海局勢是和平穩定的，也是可控的，南海的航行自由與安全沒有受到任何阻擾。但隨著域外大國深度介入，南海爭端呈現出的一些新特點使得南海爭端由原來的“隱形問題”漸漸上升為“顯性問題”，未來南海爭端將呈現各方綜合博弈的局面。
南海爭端“高燒不退”的原因
自2009年聯合國大陸架界限委員會規定各國提交大陸架劃界申請最后期限以來，南海呈現出一波“藍色圈地運動”，南海爭端也隨之“高燒不退”，這既有南海爭端各國內政方面的原因，也有地緣政治方面的原因，但更多是大國在本地區利益博弈所致。
個別國家誤讀中國睦鄰友好的周邊外交政策。“睦鄰、安鄰、富鄰”是中國一直以來奉行的周邊外交政策。構建中國與周邊國家的命運共同體，是中國與周邊國家未來發展的方向。但中國與周邊國家構建命運共同體，並不意味著中國在涉及主權、領土、發展等核心利益方面可以有絲毫讓步。制造南海局勢的緊張，隻會成為區域和平的“干擾音”，也無益於良好關系的構建。
個別國家誤判了東盟共同體的作用。隨著2015年東盟建立三大共同體目標的到來，東盟各國團結起來，對外集體發聲來表達東盟的主要立場正逐漸成為一種趨勢。但東盟個別國家，以一己之私利，試圖綁架整個東盟，意圖阻礙中國與東盟合作進程，這顯然是誤判了東盟共同體的作用。
個別國家患上了“中國崛起焦慮症”。南海周邊個別國家認為，南海局勢的發展並不掌控在自己手中，如果中國完全崛起，自己根本不是中國的對手。因此，個別國家企圖利用中國崛而未起的時機，千方百計地在南海“糾纏”中國，為己獲得私利，實則是“中國崛起焦慮症”使然。
域外大國攪局，試圖渾水摸魚。美日等域外大國試圖把南海爭端作為遏制中國一個戰略棋子，不斷攪渾南海局勢，試圖渾水摸魚，持續消耗中國崛起的實力，為其戰略利益服務。2014年4月，奧巴馬的亞洲四國之行，故意繞開中國，重申對亞洲盟友的安全的承諾，為其“亞太再平衡戰略”尋找落腳點。訪菲期間，美菲軍方簽署了為期十年的《美菲加強防務合作協議》,該協議的簽訂不僅將增加美在菲軍事存在，還將增加美國與中國的摩擦。此外，日本利用“地球儀外交”拉幫結派，在積極經濟援助東南亞各國的同時，特別強調在海洋領域的合作，探討與各國一起根據法律而非武力解決海洋爭端，共同對付中國。
多渠道有效管控南海爭端
第一，強化南海地區的行政管轄權。行政管轄權是一個國家對其領土主權最重要的權力之一，也是體現其主權的重要依據之一。強化中國在南海地區的行政管轄權，將有利於中國對實控島礁進行常態化行政管理，擠壓個別南海周邊喜歡挑事國家的活動空間，更加積極掌控中國在南海島礁的主動權和行動權。中國政府成立三沙市就是強化行政管轄權的最好例証。
第二，提高南海地區的軍事管控能力。提高南海地區的軍事管控能力，並不意味著中國必須通過武力來解決南海爭端，而是增強中國在南海地區的軍事威懾力。通過改善在南沙島礁的軍事設施，強化海軍、空軍的巡航力度，嘗試開展南海地區的雙邊或多邊軍事演習等方式，讓幻想通過不斷更新國防武器裝備、借助外力來爭奪島礁主權的國家，回到談判桌上來。
第三，提升國際話語權。目前中國在南海問題的國際話語權處於弱勢地位，這造成了中國對南海島礁主權和海域管轄權的主張得不到有效的國際傳播，使得中國關於南海島礁主權和海域管轄權難以獲得國際社會的廣泛認同。有必要通過香格裡拉對話、東盟防長擴大會議、國際學術研討會等多渠道，以及國家領導人、學者、外交官員、記者、普通民眾等多層次群體，闡述中國在南海島礁的歷史性依據、法理依據和其他依據。
第四，強化南海爭端管控的機制化建設。可建立雙邊熱線電話機制，如在中越外交部之間建立海上危機管控熱線、兩國農業部門之間海上漁業活動突發事件聯系熱線，及時、妥善處理出現的問題，同時繼續積極探討管控危機的有效措施，維護中越關系大局以及南海和平穩定。此外，應靈活利用東盟協調機制，管控危機。南海爭端不是中國與東盟之間的問題，而是中國與東盟相關國家的雙邊問題。東盟不是解決南海島礁爭端的平台，但可以作為管控危機的平台。中國可以靈活運用東盟協調機制，就“南海行為准則”進行磋商，為南海爭端的解決創造和諧的氛圍。
扎實推進南海務實合作
雖然中國政府多次提出，“擱置爭議、共同開發”，務實推動南海合作，但自2005年中、越、菲在南海進行聯合地震勘探后，受到越、菲等國內政治因素的影響，南海合作更多停留在“口頭上”，鮮有實際行動付諸實施。盡管如此，中國政府推動南海務實合作的決心沒有任何動搖。2012年11月，中國共產黨第十八次全國代表大會明確提出，“提高海洋資源開發能力、發展海洋經濟、保護生態環境、堅決維護國家海洋權益、建設海洋強國”。這充分表明，中國政府把海洋資源開發與合作放在重要的戰略地位。
首先，以危機推動合作。中國與南海周邊國家合作的最重要的特點之一就是“危機推動型”。無論是東南亞金融危機，還是非典衛生危機，都進一步推動了中國與南海周邊國家的金融、衛生合作。南海爭端某種程度上也算是一種危機，中國可以利用與南海爭端方潛在沖突危機，順勢推動南海合作。在某種程度上講，越是危機，“戰略互損”的壓力就越大，反而合作的動力就越足。在危機面前，最重要的是爭端各方領導人需要凝聚政治共識，化解危機，推動務實合作。
其次，先易后難推動合作。南海合作千頭萬緒，包羅萬象。針對南海周邊國家所面臨的緊迫問題，先易后難，循序漸進，開展南海務實合作。比如海上安全問題，特別是各種海上跨國犯罪活動不斷增多，已經成為困擾各國海洋經濟發展不容忽視的問題。中國可以與南海周邊國家就海上聯合辦案、海上違法犯罪信息共享、執法人員培訓等方面開展務實合作。
再次，發揮雙邊、多邊機制推動合作。為了推動海上合作，2011年11月，中國政府決定設立金額達30億人民幣的中國—東盟海上合作基金。在該基金的指引下，中國正在和南海周邊國家，就繼續推進中國—東盟海洋合作伙伴關系建設開展溝通與協調，並准備重點推進海上搜救、打擊跨國犯罪、海上科研與環保三個技術委員會的建設。與此同時，中國和越南、泰國、印尼和馬來西亞等國也建立了雙邊海上合作機制，並就推動漁業基地建設、港口城市合作網絡、海洋科技、防災減災、航行安全與搜救等方面，嘗試開展務實合作。
綜上所述，管控南海爭端與推動南海合作是維護南海地區和平穩定的一體兩面，二者密不可分。有效管控南海爭端將為南海開展務實合作奠定和平穩定環境，而推動南海務實合作則為管控南海爭端增進互信基礎。當前，防止域外勢力深度干擾南海局勢是管控南海爭端的關鍵，而南海務實合作則是彌合南海各方分歧，化解外來干涉的重要手段。
我們必須認識到，南海爭端是一個歷史遺留問題，同時也是一個現實問題。破解南海爭端不僅需要信心和決心，而且更需要耐心。現階段南海爭端各方的博弈不僅是一場外交戰、軍事戰、法理戰，更是一場心理戰。對此，中國在南海爭端方面應有戰略定力，應採取“虛”和“實”相結合戰術，理性周旋於南海博弈各方，為中國贏得戰略機遇期打下堅實基礎。
（作者系中國社會科學院亞太與全球戰略研究院研究員）
[1] “G7對中國海上緊張關系深感擔憂”， 英國《金融時報》（中文網），http://www.ftchinese.com/story/001056579.（上網時間：2014年6月5日）
[2] 作者注：九段線是中國在南海海域國界線的一種叫法。1947年，當時的中國政府內政部方域司在其編繪出版的《南海諸島位置圖》中，以未定國界線標繪了一條由11段斷續線組成的線。中華人民共和國成立后，經政府有關部門審定出版的地圖在同一位置上也標繪了這樣一條線，而只是將11段斷續線改為9段斷續線。
